Droit administratif

1. Définition du droit administratif

• Définition : établir une relation d’équivalence entre un terme et un groupe de mots, de manière tautologique (non circulaire).
• Méthodes principales :
  • Lexicale : recenser les usages du mot.
  • Par genre et espèce : identifier le genre général et la spécificité.
• Le droit administratif est une partie de l’ordonnancement juridique et un champ disciplinaire qui encadre des activités liées à l’exercice d’une fonction collective, avec des principes surtout jurisprudentiels.

2. Nature du droit administratif : un corpus normatif et un champ disciplinaire

3. Le discours normatif (le droit administratif en tant que droit)

• Fonction : réguler les comportements et encadrer les relations interpersonnelles.
• Ensemble de normes (actes de volonté) avec une signification objective indépendante de l’appréciation du destinataire.
• Hiérarchie des normes : chaque norme découle d’une autre norme supérieure.
• Dimension axiologique et politique : le droit administratif reflète les valeurs et objectifs des autorités normatrices, souvent plus marquée que dans d’autres branches du droit.
• Techniques communes avec les autres droits : normes personnelles et impersonnelles, notions juridiques, raisonnement juridique, interprétation, qualification.

4. Le discours sur le droit (la doctrine)

• Objet : analyse et commentaire de l’activité normative et de ses produits.
• N’est pas une source du droit, mais influence parfois les organes normateurs.
• Rôle dans la légitimation du droit en apportant une rationalité et en organisant la complexité apparente.

À retenir : Le droit administratif est à la fois un ensemble de normes régulant les fonctions collectives et un champ d’étude qui analyse ces normes, avec une forte influence jurisprudentielle et une dimension politique marquée.

1. Le droit administratif : corpus normatif et champ disciplinaire

a) La doctrine en droit administratif

• Doctrine : ensemble des travaux des auteurs (universitaires, praticiens, magistrats) qui analysent, expliquent et critiquent le droit administratif.
• Elle joue un rôle normatif (influence la création et l’interprétation des normes) et épistémologique (révèle le bien-fondé du droit).
• Porosité des rôles : une même personne peut avoir une activité normatrice (élaboration des règles) et doctrinale (analyse critique).

Difficultés liées à la doctrine :

• La doctrine ne correspond pas toujours au droit positif (droit en vigueur).
• Usage parfois libre ou imprécis des concepts juridiques, pouvant différer du contenu officiel.
• Grande diversité doctrinale due à :
  • L’expérience et la fonction de l’auteur (universitaire vs membre d’un organe administratif).
  • Les conceptions différentes du droit (critères de juridicité, normativité, interprétation).
  • Les écoles philosophiques :

    École objectiviste	École subjectiviste
    Le droit est un phénomène indépendant des personnes	Le droit est un ensemble de relations interpersonnelles
    Focus sur la régulation des comportements	Focus sur la volonté individuelle comme source du droit

b) Identité et spécificité du droit administratif

• Le droit administratif n’est pas une création récente (XIXe siècle) ni née de la Révolution française.
• Il existe dès qu’une administration doit être encadrée juridiquement.
• Prémices historiques :
  • Sous l’Ancien Régime, avec des traités comme celui de Nicolas Delamare (1707-1738).
• Sa structuration s’est faite au XIXe siècle, notamment grâce au Conseil d’État et à la jurisprudence administrative.

c) Évolution historique et formation du droit administratif

• Le droit administratif est un savoir à vocation pratique, destiné à former des administrateurs compétents.
• La littérature doctrinale initiale émane surtout des praticiens du droit administratif.

Le droit administratif s’est construit historiquement autour de la nécessité d’encadrer l’administration, avec une double dimension pratique et théorique.

1. Origines et évolution du droit administratif

• Droit administratif : discipline née au XIXe siècle, cherchant à légitimer un corpus juridique distinct du droit civil (code Napoléon).
• Premières tentatives de systématisation par Macarel (1818) et Laferrière (1887), qui ont organisé la jurisprudence administrative.
• Influence majeure des praticiens, notamment du Conseil d’État, et des universitaires comme Duguit et Hauriou, qui ont approfondi la théorie du droit administratif.
• Initialement, le droit administratif s’est concentré sur l’activité juridictionnelle, avant de se complexifier avec des branches spécialisées (agents, biens, contrats de l’administration).
• Concurrence avec le droit constitutionnel, longtemps délaissé, mais aujourd’hui reconnu grâce à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
• Ouverture vers d’autres disciplines (sociologie, économie) pour une meilleure compréhension de l’administration.

2. Spécificité du droit administratif : un corpus normatif autonome et spécial

• Le droit administratif est spécial, autonome et exorbitant du droit commun car il s’applique spécifiquement à l’administration.
• Contrairement au droit civil, il n’est pas uniquement un droit écrit, mais repose largement sur la jurisprudence et des principes spécifiques.
• Pour comprendre sa spécificité, il faut analyser :
  • Son champ d’application
  • Son contenu
  • Ses conditions d’application
  • Sa forme

3. Champ d’application du droit administratif

• Le droit administratif régit l’administration, son organisation interne et ses relations avec des tiers.
• La notion d’administration est complexe et peut être définie selon deux approches :
  • Fonctionnelle : l’administration comme fonction publique remplissant un rôle social.
  • Organique : l’administration comme ensemble d’organes et institutions.

a) Approche fonctionnelle de l’administration publique

• La fonction administrative se décline en trois dimensions :

À retenir : L’administration est définie par sa finalité d’intérêt général, ce qui justifie l’existence d’un droit spécifique.

4. Synthèse des points clés

• Le droit administratif est un droit spécifique justifié par la nature particulière de l’administration et ses missions.
• Il s’est construit historiquement en opposition au droit civil, par la jurisprudence et la doctrine administrative.
• Sa définition repose sur la fonction administrative, centrée sur l’intérêt général, et sur l’organisation des organes qui la mettent en œuvre.
• Le droit administratif est en perpétuelle évolution, intégrant aujourd’hui des savoirs pluridisciplinaires pour mieux comprendre l’administration moderne.

1. Conceptions de l’intérêt général

• Intérêt général utilitariste (immanent) : somme des intérêts particuliers. L’autorité publique est passive, elle constate l’équilibre spontané des intérêts (ex : théorie de la main invisible d’Adam Smith). Conception anglo-saxonne.
• Intérêt général transcendantal (en surplomb) : dépasse la somme des intérêts particuliers, parfois antagonistes. L’autorité publique est active, elle arbitre entre ces intérêts. Conception française. Justifie l’exercice d’une fonction collective avec des privilèges exorbitants.

2. Absence d’identité matérielle de l’intérêt général

• L’intérêt général évolue selon le temps et le lieu, dépend des besoins sociaux.
• C’est une notion fonctionnelle : pas de contenu matériel fixe, utilisée selon la finalité et le régime juridique associé.
• En droit administratif, déclarer un intérêt général permet d’appliquer un régime spécifique qui s’impose aux particuliers.
• L’intérêt général inclut une conciliation avec les intérêts particuliers, parfois imposée.
• Convergence possible entre intérêt général et intérêt particulier (ex : CE 20 juillet 1971, ville de Sochaux ; CE 6 avril 2007, commune d’Aix-en-Provence).
• L’intérêt général se distingue par son origine : il procède toujours d’un acte de souveraineté.

L’intérêt général se définit non par son contenu, mais par son origine souveraine.

3. Fonction objet de l’administration

• La fonction produit un acte administratif, rattaché au pouvoir exécutif.
• L’administration est une formation normatrice, mais sa fonction ne se limite pas à la production de normes.

1. Institutions administratives et pouvoir exécutif

• Les institutions administratives sont traditionnellement considérées comme les institutions du pouvoir exécutif.
• Cette conception, défendue par Vedel (1954), s’appuie sur la jurisprudence et la Constitution, notamment les lois constitutionnelles de 1875, qui confèrent au Président de la République un rôle d’exécution des lois.
• Cette vision donne une image démocratique (subordination à la loi votée par les représentants élus) et libérale (limitation des pouvoirs).

2. Critiques de la base constitutionnelle du droit administratif

• Eisenmann conteste l’existence de bases constitutionnelles justifiant un droit administratif spécial, soulignant l’absence de fondement clair dans les constitutions passées.
• La démarche intellectuelle des auteurs classiques est jugée fragile car :
  • Elle suppose que le Conseil d’État applique une théorie rigide de la séparation des pouvoirs.
  • En réalité, la qualification juridique des actes administratifs est pragmatique et liée à la volonté des juridictions administratives d’étendre leur compétence.
• La notion de séparation des pouvoirs est polyvalente et ne garantit pas une indépendance stricte entre les pouvoirs.

3. La notion de pouvoir exécutif : ambiguïtés et évolutions

4. Fonction administrative et diversité des organes

• La fonction administrative ne se limite pas aux organes exécutifs nationaux.
• Elle s’étend aussi à d’autres entités, notamment les collectivités territoriales, qui exercent des compétences administratives locales.

La qualification d’un acte comme administratif dépend avant tout de la volonté des juridictions administratives d’en assurer le contrôle, plus que d’une base constitutionnelle rigide.

1. Approche fonctionnelle de l’administration

• Fonction administrative : consiste à exécuter la loi et la volonté générale, souvent par l’usage de la force matérielle ou des commandements individuels, sans marge d’appréciation (conception mécanique).
• Distinction avec la fonction juridictionnelle : la fonction juridictionnelle ne se limite pas à appliquer la loi, elle vérifie aussi ses conditions d’application, ce qui lui confère un « supplément d’âme ».
• Séparation des autorités : affirmée par la loi des 16 et 24 août 1790, distinguant clairement les autorités judiciaires et administratives.

2. Évolution de la fonction administrative

• L’administration peut désormais émettre des actes généraux et impersonnels (règlements, actes constitutionnels), parfois avec une certaine marge, notamment pour défendre l’intérêt national.
• Ces actes peuvent être normatifs ou non, et sont qualifiés d’actes administratifs selon des critères jurisprudentiels.
• La fonction administrative est donc une notion fonctionnelle, liée à l’exécution et à la gestion des affaires publiques.

À retenir : L’administration exerce une fonction d’exécution de la loi, distincte de la fonction juridictionnelle, et peut produire des actes administratifs normatifs ou non.

3. La fonction sociale de l’administration

• L’administration monopolise certaines fonctions collectives pour satisfaire des besoins sociaux.
• Ses missions principales sont le service public et la police administrative, notions clés pour déterminer l’application de régimes juridiques spécifiques.

4. Service public et police administrative : notions clés

• Ces notions sont imparfaites et évolutives, avec des contours mal définis et des liens instables.
• Le service public a été central dans la théorie de l’État, notamment chez Léon Duguit, qui le considérait comme la base de l’interdépendance sociale.

À retenir : Le couple service public / police administrative structure les missions sociales de l’administration et sert de critère pour l’application de régimes juridiques spécifiques.

1. Service public

• Définition large : toute mission ou activité d’intérêt général assumée par une personne publique, exercée sous sa maîtrise, souvent avec des prérogatives de puissance publique (moyens exorbitants du droit commun).

• Caractéristiques :

  • Assumée ≠ exécutée (peut être déléguée).
  • Moyens spécifiques (ex : pouvoir réglementaire, expropriation).

• Types de services publics :

  Type de service public	Caractéristiques principales	Droit applicable
  SPA (Service Public Administratif)	Activités non commerciales, financées par l’État, régies par le droit public	Droit public
  SPIC (Service Public Industriel et Commercial)	Activités commerciales, fonctionnement proche d’une entreprise privée	Droit privé (en grande partie)

• Distinction marchands / non-marchands : impact sur l’application des règles de concurrence.

2. Police administrative

• Évolution historique :

  • Ancien Régime : activité générale des autorités publiques (hors finances et justice).
  • Paradigme libéral (Révolution) : liberté devient principe, police limite cette liberté pour préserver l’ordre.

• Définition actuelle : activité préventive visant à prévenir ou faire cesser des atteintes à l’ordre public par la restriction des libertés individuelles.

• Différence avec la police judiciaire :

  • Police administrative : logique préventive.
  • Police judiciaire : logique répressive (constater infractions, rechercher auteurs).

• Finalité :

  • Préserver l’ordre public.
  • Conciliation entre ordre public et liberté individuelle.

• Types de police administrative :

  Type de police administrative	Objet et portée
  Police administrative générale	Réglementation des activités des particuliers pour protéger l’ordre public général (sécurité, tranquillité, salubrité, moralité, dignité humaine)
  Polices administratives spéciales	Réglementation d’activités spécifiques ou techniques liées à des intérêts particuliers

3. À retenir

La fonction fin de l’administration est la satisfaction de l’intérêt général, réalisée principalement par le service public (activité d’intérêt général sous maîtrise publique) et la police administrative (préservation préventive de l’ordre public).

1. La fonction objet et le pouvoir exécutif

La fonction objet de l’administration recouvre plusieurs missions essentielles : la police administrative, la gestion du patrimoine, la fonction contentieuse, et la régulation.

2. La police administrative : une mission spécifique et non délégable

• La police administrative vise à assurer l’ordre public, par exemple la police des affichages publicitaires pour des raisons esthétiques.
• Elle est régie par le principe de subsidiarité : la police spéciale intervient lorsque la police générale est insuffisante ou inadaptée.
• La police administrative est considérée par certains auteurs comme un service public de la police (ex. Duguit), mais elle ne relève pas du même régime juridique que les autres services publics.
• Interdiction de délégation à des personnes privées : seules les personnes publiques ou leurs organes peuvent exercer les prérogatives de police administrative.
  • Jurisprudence clé : CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary.
  • Fondement constitutionnel récent : Conseil Constitutionnel, 15 octobre 2021, Compagnie Air France, qui affirme que cette interdiction est un principe inhérent à l’identité constitutionnelle française (article 12 DDHC).
• Le Conseil d’État distingue parfois la police administrative pour vérifier la légalité des délégations (ex. CE, 22 mars 2000, remorquage sur autoroute).
• Parfois, la police administrative est assimilée à une mission de service public (ex. CE, 12 avril 1957, Mimouni, police des établissements menaçant ruine).

3. La gestion patrimoniale de l’administration

• Les institutions administratives peuvent être propriétaires de biens.
• Elles ont pour mission de valoriser, protéger et faire fructifier leur patrimoine, tout en respectant des obligations de protection.
• Cette fonction patrimoniale est une composante importante de l’action administrative.

4. La fonction contentieuse : résoudre les litiges administratifs

• La fonction contentieuse vise à résoudre les différends relatifs à l’application du droit par des actes juridiques contraignants.
• Traditionnellement, cette fonction devrait être exercée par des institutions juridictionnelles.
• L’administration s’est juridictionnalisée en créant ses propres organes pour gérer les contentieux, donnant naissance à un ordre juridictionnel administratif distinct de l’ordre judiciaire.
• Cette séparation découle de l’interdiction faite aux juges judiciaires de connaître des litiges administratifs.
• Les organes contentieux administratifs sont devenus progressivement indépendants et autonomes.
• La fonction contentieuse comprend des sanctions administratives, toujours pécuniaires, car seul l’organe juridictionnel peut prononcer des peines privatives de liberté.
• Pour alléger les juridictions, des recours administratifs obligatoires ont été instaurés entre particuliers et administration.

5. La régulation : une mission émergente

• La régulation est une fonction nouvelle attribuée à certaines institutions administratives.
• Elle consiste à organiser, contrôler et orienter les activités économiques ou sociales pour garantir l’intérêt général.

À retenir : La police administrative est une mission de service public non délégable aux personnes privées, fondée sur un principe constitutionnel, tandis que la fonction contentieuse administrative s’est autonomisée pour résoudre les litiges entre administration et administrés.

1. Fonction sociale de l’administration : service public et police administrative

L’administration exerce une fonction sociale essentielle, articulée autour de deux notions clés : le service public et la police administrative. Ces deux notions sont distinctes mais parfois difficiles à différencier, notamment en raison de leur porosité.

2. Service public

• Définition : activité d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique, destinée à satisfaire un besoin collectif.
• Caractéristiques :
  • Continuité : le service doit être assuré sans interruption.
  • Adaptabilité : le service doit évoluer selon les besoins.
  • Égalité : accès égalitaire pour tous les usagers.
• Régime juridique : soumis à un régime spécifique, notamment en matière de délégation et de contrôle.

3. Police administrative

• Définition : ensemble des mesures prises par l’administration pour assurer l’ordre public (sécurité, tranquillité, salubrité).
• Fonctions :
  • Prévenir les troubles à l’ordre public.
  • Réguler les comportements dans l’espace public.
• Régime juridique : distinct de celui du service public, notamment en matière de délégation.

4. Distinction et porosité entre service public et police administrative

La distinction est obligatoire car elle conditionne la légalité des actes administratifs, notamment en matière de délégation à des personnes privées.

5. Mission de régulation : une nouvelle fonction administrative ?

• Émergence : depuis les années 1980, le terme de régulation désigne une évolution du rôle de l’État.
• État régulateur :
  • Passage d’un État gendarme à un État providence, puis à un État régulateur.
  • L’État se retire de certaines activités économiques mais maintient un contrôle pour garantir la concurrence et l’ordre économique.
• Autorités de régulation : institutions administratives spécifiques (ex. ARCOM) exerçant des fonctions de réglementation, police et contentieux.
• Régime juridique : pas de régime propre à la régulation, souvent assimilée à une forme de police administrative économique.
• Objectif principal : efficacité économique et maintien de l’ordre concurrentiel.

6. Synthèse

• La fonction sociale de l’administration se manifeste par la gestion des services publics et l’exercice de la police administrative.
• La régulation est une fonction émergente, souvent vue comme une extension de la police administrative dans le domaine économique.
• La distinction entre service public et police administrative est essentielle pour déterminer le régime juridique applicable, notamment en matière de délégation et de légalité des actes.

À retenir : La fonction sociale de l’administration repose sur un équilibre entre la fourniture de services publics et le maintien de l’ordre par la police administrative, avec une régulation économique qui s’inscrit dans cette dynamique.